公务员公共基础辅导：行政诉讼法

行政诉讼法

　　(一)行政诉讼的概念

　　根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第一条的规定，我国的行政诉讼是指 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依照行政 诉讼法和有关法律、法规向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁决的诉讼制度。

　　(二)行政诉讼的受案范围

　　行政诉讼的受案范围，也称法院的主管范围，是指法律所规定的人民法院所受理的行政案件的范 围，或者说是人民法院解决行政争议的范围和权限。行政诉讼的受案范围是行政诉讼制度中一个非常 重要的问题。要完整、准确地把握行政诉讼的受案范围，我们必须从以下三个层次入手。第一，受理案 件，《行政诉讼法》具体列举了 8类。第二，不受理案件，《行政诉讼法》列举了 4类，司法解释根据司法实 践又补充了5类，共9类。第三，确定受案范围的标准。前面两个层次都是具体的列举，要把握行政诉 讼的受案范围还要知道确定范围的标准。

1.属于受案范围的案件

属于行政诉讼受案范围的案件主要包括:行政处罚案件〔申诫罚、财产罚、行为罚、人身自由罚八行 政强制措施案件，侵犯法定经营自主权案件，行政许可案件，人身权、财产权保护案件，抚恤金发放案， 违法要求履行义务案件，侵犯其他人身权、财产权案件(行政确认行为、行政裁决行为、行政检查行为、行 政合同行为)，法律、法规规定的可以提起行政诉讼的其他案件。

　　2.受案范围的确定标准

　　我国行政诉讼受案范围的确定，是采取列举加概括的混合方式，既有明确的列举，又有概括的标准。 根据《行政诉讼法》的规定，受案范围的确定标准有以下3个。

　　(1)具体行政行为标准根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织，只有在认为具体行政行为 侵犯自己的合法权益时，才能提起行政诉讼，人民法院也只能对具体行政行为的合法性进行审查，因此 一个行政案件是否属于行政诉讼受案范围，首先要看的就是被诉的是否是具体行政行为。一般来讲，只 要该行为所针对的人是特定的，就可认定为是具体行政行为。

　　(2)违法侵权标准依据行政法的依法行政这一基本原则，行政诉讼实行具体行政行为合法性审查原 ， 则，因此，只有当具体行政行为违法之时才具有可诉性。

　　(3)人身权、财产权标准具体行政行为是否侵犯公民、法人或其他组织的人身权、财产权，也是衡量 其是否具有可诉性的一个标准。人身权是指以自然人和法人的人身性要素为客体的权利，其所体现的 利益与个人尊严密切相关，与主体不可分离。财产权是以财产为客体的权利，其所体现的利益具有经济 价值，且具有可转让性。对于这一标准可以作如下理解:凡是与公民、法人或其他组织有关的人身权、财 产权受到侵犯的，都可以提起行政诉讼。

　　3、不属于受案范围的案件

　　明确不属于行政诉讼受案范围的案件主要包括:国家行为，刑事司法行为不具强制力的行政指导行 为，抽象行政行为，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，对公民、法人或其他组织的权利、 义务不产生实际影响的行政行为(尚未成熟的行为、程序性的准备行为\法定行政终局裁决行为，行政

　　机关作出的涉及该行政机关公务员权利、义务决定的行为，行政调解行为，法定行政仲裁行为。

　　(三)行政诉讼的管辖

1.裁定管辖

裁定管辖是人民法院内部灵活调整的权力，当某些特殊情况发生无法确定管辖时，可以通过法院的 裁定来确定管辖。行政诉讼的裁定管辖与民事诉讼相同，并无特殊之处，无非是指定管辖、移送管辖和 管辖权的转移3种，其内容也与民事诉讼相同。行政诉讼裁定管辖虽无特殊之处，但有一点须注意，即 管辖异议。对此《行政诉讼法》未加规定，司法解释却予以明确：当事人提出管辖异议，应当在接到人民 法院应诉通知之日起十日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审査，异议 成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的，裁定驳回。这里的要点是:当事人以书面 形式提出异议，当事人包括第三人;异议不成立的，裁定驳回，此种裁定是三种可上诉的裁定之一。

　　2.地域管辖

　　地域管辖解决的是同一审级的不同法院之间在受理行政案件上的权限分工。行政诉讼的地域管辖 可以分为一般地域管辖和特殊地域管辖。一般地域管辖是指适用于一般行政案件、按一般标准确定的 管辖。地域管辖的一般标准是:行政案件原则上应该由最初作出具体行为的行政机关所在地的人民法 院管辖。该标准包含着两层含义:首先，行政诉讼中地域管辖的确定一般遵循“原告就被告”的原则，公 民、法人或其他组织应该向被告行政机关所在地人民法院起诉，因为行政机关所在地，往往也就是原告 所在地、违法行为发生地，可以据此确定管辖;其次，公民、法人或其他组织应该向最初作出具体行政行 为的行政机关所在地人民法院起诉，之所以加“最初”这一限定，是因为有些行政案件是经过行政复议 的，这时客观上存在两个行政机关，需要予以明确。特殊地域管辖是指因为某种特殊因素的存在，不能 完全按照一般地域管辖的原则来确定，而是按照法律规定的特殊规则确定的管辖。具体包括以下3种。

　　①经复议的选择管辖行政案件经过行政复议，复议机关改变了原具体行政行为的，虽然此时的被告是复 议机关，但考虑到原告与复议机关可能不在同一地域，为方便原告起诉，该案件可以由作出原具体行政 行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地的人民法院管辖。②专属管辖因不动 产提起诉讼的，由不动产所在地人民法院专属管辖。③限制人身自由案件的管辖限制人身自由的案件。

　　可以由被告行政机关所在地法院管辖，也可以由原告所在地法院管辖。原告所在地包括原告户籍所在 地、经常居住地、被限制人身自由所在地。

　　3、级别管辖

　　级别管辖是不同审级的人民法院在受理行政案件上的权限分工。关于级别管辖，首先需要记住一 个标准、两层含义。级别管辖的标准是一般行政案件由基层人民法院管辖，特殊行政案件分别由中级、

　　高级以及最高人民法院管辖。这一标准的第一层含义是行政案件的起审点定在基层法院，因此一般行 政案件由基层法院管辖;第二层含义就是有哪些特殊行政案件分别归中级、高级以及最高人民法院管 辖。掌握了有哪些特殊行政案件之后，一般行政案件都归基层人民法院管辖。

　　(1)中级人民法院的管辖。中级人民法院对下列特殊的行政案件拥有一审管辖权:确认发明专利权 的案件和海关处理的案件;对国务院各部门或省、自治区、直辖市政府具体行政行为提起诉讼的案件;本 辖区内的重大、复杂案件。

　　(2)高级人民法院、最高人民法院的管辖。高级人民法院和最高人民法院的管辖相同，都是管辖本 辖区内重大、复杂的第一审行政案件，所不同的是各自辖区的不同，分别管辖本辖区内的重大、复杂的行 政案件。这里有一个问题是对于“重大、复杂”的理解。根据司法实践和最高人民法院司法解释对行政 诉讼中的“重大、复杂”作出的解释，行政诉讼中的重大、复杂案件包括:被告为县级以上人民政府且基层 人民法院不适宜审理的案件;社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;重大涉外或者涉及香港特别行 政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;其他重大、复杂案件。

　　四、行政诉讼参加人

　　诉讼参加人是因起诉或者应诉参加行政诉讼活动的人，包括原告、被告和第三人以及他们的诉讼代理人。

　　1.行政诉讼的原告

　　行政诉讼原告是指对具体行政行为不服，依照《行政诉讼法》的规定向人民法院起诉的利害关系人。 但是并非不服具体行政行为的公民、法人或其他组织的起诉均能为法院受理，法院是否受理，取决于起 诉之人是否具有原告资格。具体而言，原告资格的要件为:起诉人须是自己的合法权益受到侵害的人任 何一种诉讼的发生必须有合法权益受到侵害的人，只有合法权益受到了侵害，才有必要通过诉讼途径解 决。起诉人与具体行政行为之间具备法律上的利害关系法律上的利害关系即法律上的权利、义务关系， 起诉人合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着因果关系。

　　2.行政诉讼的被告

　　被告是指原告起诉其实施的具体行政行为侵犯自己的合法权益，并经由人民法院通知应诉的行政 机关或法律法规规章授权的组织。在不同的情况下，被告的确认有所不同。

　　(1)经批准的具体行政行为的被告确定。实践中有时下级行政机关或者法律、法规授权的组织作出 一具体行政行为之前需要经过上级行政机关的批准，这就产生了如果有人起诉经批准的具体行政行为， 由谁作被告的问题。就具体制度而言，经上级机关批准的行为有两种不同的情况:一种是上级机关的批 准只具有程序的意义，即告知上级机关，让其了解，下级机关具有决定权;另一种是上级具有实质决定 权，下级机关只不过做一些材料收集、提出初步意见的工作。对此，司法解释采取了一种简便的方法:当 事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书 上署名的机关为被告。也就是说谁在对外发生法律效力的文书上署名，经批准的具体行政行为就视为 是谁的行为，谁就是被告。因为谁有决定权，谁就署名，而谁署名，该行为也就可以视为是谁的行为。可 以简单地概括为“谁署名，谁被告”。

　　(2)行政复议机关不作为情形下的被告确定。行政复议机关在受理了行政复议申请以后，必须在六 十日(或法律规定的更短的时间)的法定期内审査被申请具体行政行为的合法性和适当性，作出复议决 定。如果行政复议机关在法定期间不作复议决定，就存在着当事人以谁为被告起诉的问题。以谁为被 告应该首先取决于当事人:如果对原具体行政行为不服的，作出具体行政行为的行政机关是被告;如果 对行政复议机关法定期间内不作为行为不服的，行政复议机关是被告。

　　(3)行政机关新组建机构的被告确定。在市场经济发展过程中，许多地方政府为适应行政管理的需 要，组建了诸如跨部门联合管理机构等新的行政机构并赋予其相应的行政权力，这就产生了如果公民、 法人或其他组织不服这些机构的具体行政行为，谁有资格作被告的问题。依据“谁主体，谁被告”的规 则，如果这些组建的机构具有行政主体资格，就应以该新组建的机构作被告;如果没有，则被告是组建该 机构的行政机关。

　　(4)内设机构和派出机构的被告确定。内设机构和派出机构均属行政机构，它们是否能作被告，主 要看其是否具有行政主体资格。如果具备行政主体资格，则可以作被告;如果没有，被告则是内设机构 或者派出机构所属的行政机关。通常情况下，内设机构与派出机构不具有行政主体资格，其所为行为应 由内设机构所属的机关或设立派出机构的机关为被告。但如果法律、法规或规章对内设机构或派出机 构有授权，则该机构作被告。

　　(5)行政机关与非行政机关共同署名的情形下的被告确定实践中，常有行政机关与非行政机关共同 署名作出具体行政行为的情形。一般而言，如果非行政机关不具备行政主体资格，那么被告只能是行政 机关;如果非行政机关也具有行政主体资格，那么行政机关和非行政机关可以作共同被告。

　　3、行政诉讼的第三人

　　行政诉讼中的第三人是指与被诉具体行政行为有利害关系，依申请或人民法院通知，参加到诉讼中 来的公民、法人或其他组织。第三人的种类主要有以下两大类:第一类第三人在行政法律关系中基本上 处于相对人或相关人的地位，他们中的大多数具有原告资格，只是没有提起行政诉讼成为原告而已。第 二类第三人在行政法律关系中基本处于行政主体地位，具体又可以分为以下三类:被诉具体行政行为是 被告与该行政主体的共同行为;行政主体与其他不具有行政主体资格的个人或组织联合署名所作的具体行政行为被诉时，不具行政主体资格的个人或组织可以第三人身份参加诉讼;两个作出相互矛盾具体 行政行为的行政机关，一个被诉，另一个可以第三人的身份参加诉讼。

　　四、国家赔偿

　　(一)国家赔偿制度的含义及分类

　　国家赔偿，又称国家侵权损害赔偿，是由国家对于行使公权利的侵权行为造成的损害后果承担赔偿 责任的活动。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定广国家机关和国家机关工作人员行使职权，有 本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔 偿的权利。”国家赔偿包括行政赔偿和刑事赔偿两部分。

　　1.行政赔偿

　　行政赔偿是指行政主体侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿是 国家赔偿的主要组成部分。

　　（1）赔偿范围

　　行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权 利:①违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;②非法拘禁或者以其他方法非法剥 夺公民人身自由的;③以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或 者死亡的;④违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;⑤造成公民身体伤害或者死亡的其他 违法行为。

　　行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权 利:①违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;②违法对财产采取查 封、扣押、冻结等行政强制措施的;③违法征收、征用财产的;④造成财产损害的其他违法行为。

　　(2)国家不承担赔偿责任的情形有以下几种。①行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;

　　②因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;③法律规定的其他情形。

　　（3)赔偿请求人和赔偿义务机关

　　赔偿请求人。①受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。②受害的公民死亡，其继承人和其他 有扶养关系的亲属有权要求赔偿。③受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。

　　赔偿义务机关。①行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造 成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。②两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其 他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。③法律、法规授权 的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔 偿义务机关。④受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组 织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。⑤赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职 权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为 赔偿义务机关。⑥经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复 议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。

　　1.刑事赔偿

　　刑事赔偿是指司法机关错拘、错捕、错判而引起的国家赔偿。

　　(1)赔偿范围

　　行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵 犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:①违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或 者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;②对公民采取逮捕措施后，决定撤 销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;③依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的;④刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体 伤害或者死亡的;⑤违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。

　　行使侦査、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵 犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利:①违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的; ②依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。

　　(2)国家不承担赔偿责任的情形有以下几种。①因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证 据被羁押或者被判处刑罚的;②依照刑法第十七条、第十八条规定不负刑事责任的人被羁押的;③依照 刑事诉讼法第十五条、第一百四十二条第二款规定不追究刑事责任的人被羁押的;④行使侦查、检察、审 判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使职权无关的个人行为;⑤因公民自伤、自残 等故意行为致使损害发生的;⑥法律规定的其他情形。

　　(3)赔偿义务机关。根据《国家赔偿法》，赔偿义务机关的确定有以下几种情形。①行使侦査、检察、 审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合 法权益造成损害的，该机关为赔偿义务机关。②对公民采取拘留措施,依照本法的规定应当给予国家赔 偿的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。③对公民采取逮捕措施后决定撤销案件、不起诉或者判决 宣告无罪的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。④再审改判无罪的，作出原生效判决的人民法院为 赔偿义务机关。二审改判无罪，以及二审发回重审后作无罪处理的，作出一审有罪判决的人民法院为赔 偿义务机关。

　　(二)赔偿方式和计算标准

　　国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。

　　(1)侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。

　　(2)侵犯公民生命健康权的，赔偿金按照下列规定计算。①造成身体伤害的，应当支付医疗费、护理 费，以及赔偿因误工减少的收人。减少的收入每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，最高 额为国家上年度职工年平均工资的五倍。②造成部分或者全部丧失劳动能力的，应当支付医疗费、护理 费、残疾生活辅助具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用，以及残疾赔偿金。 残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度，按照国家规定的伤残等级确定，最高不超过国家上年度职工年平 均工资的二十倍。造成全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。③造成 死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养 的无劳动能力的人，还应当支付生活费。

　　(3)侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理:①处罚款、罚金、追缴、没 收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产;②查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的査封、扣押、冻 结，造成财产损坏或者灭失的，依照③④的规定赔偿;③应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原 状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金;④应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金; ⑤财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的，应当支 付相应的赔偿金;⑥吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;⑦ 返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款 利息;⑧对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

　　赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提 出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。赔偿费用预算与支付管理的 具体办法由国务院规定。