申论考试热点累积：网络募捐频现善款使用争议，应该怎么管？
“最悲伤作文”背后的善款使用争议
“截至8月18日，我们在新浪微公益平台发起的个案‘帮帮大凉山的孩子们’共募集善款484484元，目前已初步确定与儿童希望救助基金会合作实施，执行方案正征求各方意见，会同新浪四川、儿童希望救助基金会、当地政府，充分考虑捐赠者意愿、受助者需求，进行详细商定，科学制定执行方案。截至目前善款尚未拨付使用。”今天，中国妇女发展基金会有关部门负责人对中国青年报记者表示。
“饭做好，去叫妈妈，妈妈已经死了。”10多天前，一篇四川省凉山彝族自治州四年级小学生的作文《泪》在网上迅速传播，短短300多字，悲伤渗透纸面，让无数网友为之揪心。
网友们纷纷在微博、微信朋友圈转发，并通过新浪微公益开通的“帮帮大凉山的孩子们”微公益项目捐款。
两天内网上募款超过40万元
“8月4日，新浪四川在新浪微公益上的募捐活动是由我发起的。”新浪四川微博频道负责人刘浪涛在接受中国青年报记者采访时表示。
刘浪涛介绍说，新浪四川是新浪网的地方站，8月3日，他们发现了在新浪微博上被转发很多次的作文《泪》。文中作者“柳彝”是谁?文中记述的故事是真的吗?他们通过一位新浪微博名为“老邪哥哥”的网友辗转找到了这个孩子，得知“柳彝”是个12岁的小姑娘，家住四川省凉山彝族自治州越西县普雄镇且托村，真名叫木苦依伍木，父母分别于2011年及2013年患病去世，目前在凉山州越西县普雄镇宝石小学读四年级。“爸爸4年前死了”，如今病魔又夺去了妈妈的生命，木苦依伍木每天都为照顾两个弟弟发愁……
中国青年报记者登录新浪微博查询后发现，微博名为“老邪哥哥”的认证信息为四川省索玛慈善基金会理事长。
记者在他的微博上看到，7月11日，他把木苦依伍木的作文《泪》发在了自己的微博上。
7月19日，四川省索玛慈善基金会的志愿者将木苦依伍木的两个弟弟接到了索玛花儿童村生活学习。
8月3日，他在微博中写道：“索玛花支教宝石小学四年级学生木苦依伍木的作文《泪》，是四川省索玛慈善基金会理事长‘老邪哥哥’7月8日在看望宝石小学支教老师时发现并拍摄的。”
8月3日，新浪四川通过自己的官微发出了一条微博，“这世上最悲伤的作文，来自大凉山的孩子”，并附上这篇作文的图片，在网上迅速被大量转发。
8月4日，新浪微公益项目“帮帮大凉山的孩子们”上线。新浪四川在募捐文案中表示，“经核实，在木苦依伍木的背后，还有更多的孩子需要帮助，尽绵薄之力帮帮他们吧!”当天，中国妇女发展基金会就在网上认领了该项目，开始接受捐助。
8月6日，新浪四川发布了“关于‘帮帮大凉山的孩子们’善款去向说明”表示：截至8月6日9时，来自19106名网友的善款总数已达464736元。
8月18日，新浪微公益募捐平台关闭。
近年来，公募基金会通过网络为公益项目募款已很常见，一些没有公募资质的基金会也会选择与公募基金会合作，在新浪微公益、支付宝公益、腾讯公益等网络募捐平台开设募款项目。
刘浪涛告诉本报记者， 在“帮帮大凉山的孩子们”这个微公益项目中，中国妇女发展基金会以公募基金会身份作为善款接受方，新浪四川作为监督方，新浪微公益是募款平台，当时，“我们希望请四川省索玛慈善基金会作为善款执行方，具体实施对木苦依伍木兄弟姐妹5人的救助，后来经过沟通，他们自愿退出了。”
48万多元善款将全部用于五兄弟姐妹
中国妇女发展基金会有关部门负责人对中国青年报记者介绍说，四川省索玛慈善基金会表示不再参与对木苦依伍木兄弟姐妹5人的救助之后，中国妇女发展基金会开始寻找能在当地执行这笔通过新浪微公益所募善款的社会组织。
后来，儿童希望救助基金会表示可以来执行这笔善款，“这家基金会是一家在河南省民政厅登记注册的非公募基金会，主要实施孤儿助养项目，并且在四川设有助养点，我们通过考察，认为他们具备一定的执行能力”。
据了解，目前木苦依伍木姐弟都已经被接回家，兄弟姐妹5人都是孤儿，越西县民政局给每人每月发放678元孤儿基本生活补贴。现在，县政府又增加了300多元的补助。木苦依伍木在外打工的姐姐也回到了家中。
对于这484484元善款的分配方案，“五兄弟姐妹的生活有了政府的补助后已经基本得到保障，我们考虑的是制定一个长期规划，一是助养成长关怀计划，即木苦依伍木姐弟重返校园，年龄较大的姐姐进行职业高中教育，木苦依伍木和哥哥与两个弟弟继续进行义务教育，直到高中毕业。初步考虑每个孩子每月125元，为他们购买一些衣物和学习用品，用于改善他们的日常生活;为每个孩子每年提供3000元，用于参加寒暑假期间的夏令营、冬令营等学业之外的关怀活动(非义务教育阶段作为学费使用);预留10万元作为木苦依伍木5兄弟姐妹高等教育阶段学费。”
二是助医成长健康计划，预留204484元作为医疗保障金，待儿童希望救助基金会在当地考察后，为每人购买医疗保险，余款作为可能发生的医疗救助费用，满18岁后剩余善款用于帮助凉山有需要的贫困儿童。
这位负责人表示，“这个初步方案是中国妇女发展基金会、儿童希望救助基金会、新浪四川三方初步商定的，下一步还要和当地政府商议完善，善款执行周期预计15年，直至木苦依伍木兄弟姐妹学业结束，如学业结束或由于辍学而导致资助停止，剩余费用将转给凉山更需要帮助的贫困儿童，以确保善款有效地用于木苦依伍木兄弟姐妹5人及更多需要帮助的凉山贫困儿童。”
另外，该项目执行过程中，中国妇女发展基金会不收取任何执行费用。
非公募基金会网络募捐的边界在哪里
中国青年报记者注意到，围绕“最悲伤作文”的图文被转发，以及随后的网络募款，不少人讨论的焦点问题主要有两个：一、四川索玛慈善基金会主要负责人把未成年人的作文、照片发在自己的微博上，这种行为是否可以看作公募行为?照片和作文的真实性如何?四川索玛慈善基金会是非公募基金会，这种行为是否合法?二、新浪微公益以救助木苦依伍木为名进行的网络募捐，所募善款是否都能全部用于对5兄弟姐妹的救助。
中国青年报记者登录四川省索玛慈善基金会官网查询后发现，这家基金会是2014年8月在四川省民政厅注册的一家非公募基金会，主要开展扶贫济困活动，从事的主要项目包括援建学校、支教助学、捐助物资、“索玛花阳光午餐”等。
刘浪涛告诉中国青年报记者，8月初，他通过微信联系上“老邪哥哥”，即四川省索玛慈善基金会理事长黄红斌时，黄红斌告诉他，基金会募款主要是想建设索玛花儿童村，由于新浪微公益募得的48万多元善款是针对木苦依伍木兄弟姐妹的救助，因此，四川省索玛慈善基金会决定退出，不再参与这个项目的执行。
浙江财经大学法学院学者李政辉就此事有关的募捐边界问题为微信公号“公益慈善学园”撰文指出，四川省索玛慈善基金会是非公募基金会，没有公开募集善款的资格，但现行法律制度禁止的只是非公募基金会主动“募”的行为，并没有禁止非公募基金会被动接受捐助的资格。所以，四川省索玛慈善基金会作为被动的接受捐助方并无问题。真正的问题是，他们既要符合非公募的要求，而又希望获得捐赠，有可能采用一些规避法律规定的措施。
四川省索玛慈善基金会在网站首页上有“我要捐助”按钮，但点入后，出现的却是“我们将撤除网站、微博上所有的募款账户信息和物资接收地址信息……如有企业、社团、个人愿意向四川省索玛慈善基金会做任何形式的捐赠的，请联系我们”，公布了黄红斌的手机号码和微信号码。
在李政辉看来，这种做法无疑混淆了基金会与个人的关系，为以后可能发生的纠纷埋下了隐患。
新浪微公益在短时间内募得48万多元善款后，一些公众提出这些善款能否都用于兄弟姐妹5人的救助。对此， 李政辉说，对于募得善款的使用，新浪微公益发起这一网络募款项目时，明确表示救助对象是木苦依伍木。
通过网络对木苦依伍木的救助，捐助方和接收方构成了合同法上的赠与合同，救助木苦依伍木就是双方意思表示达成一致的一部分，构成了合同的组成部分。从这个意义上说，不但目前善款执行方——儿童希望救助基金会没有权利改变用途，中国妇女发展基金会也无权改变用途。
但是在实践中，确实会出现募得善款超过特定救助对象所需的情况，这需要在完成对特定对象的救助后，通过法定程序将剩余款项用于公益组织职能范围内最近似的事项，此事中有权作出决定的是中国妇女发展基金会。
中国青年报记者辗转联系上了黄红斌，他表示接受采访需要得到当地有关部门的同意。截至本报记者发稿，尚未收到当地有关部门的回复。(记者 王亦君 实习生 杨秋霞)
短评：网络募捐应该怎么管
褚蓥
最近，两起通过网络进行募捐的事例先后引发争议。第一起是四川凉山彝族自治州“最悲伤作文”事件;第二起是天津8·12爆炸事故中，广西网友杨某某通过自己新浪微博，编造父亲在事故中遇难，利用网友同情心骗取网友9万多元的事件。这两起事件暴露出我国在网络募捐管理的理念与举措上的漏洞。
第一，网络募捐管理缺位。我国的个人网络募捐管理长期缺位，仅依赖公众的个体理性，相信个人的判断足以确保捐赠行为之正确。但令人遗憾的是，这两个案例恰恰暴露出了这种管理思路存在的重大缺陷。
第二，我国一直没有对网络募捐平台制定相关的管理规定，也没有规定网络平台的权利义务。在这两个案例中，政府有关部门对网络募捐平台没有尽到监管责任。
如何管理好这类网络募捐行为呢?笔者以为，应从以下两个方面入手：
第一，加强对个人募捐行为的管理。我国个人募捐行为一直属于合同法规定的赠与合同规则的范围之内。向个人捐赠是完全凭个人自由意志做出的，政府公权力不应随意干涉。但是，几年前的个人募捐不用管理，是因为没有网络的兴起，不会造成巨大的社会影响。现在个人募捐一旦通过网络，容易引爆社会舆论，因此，应当对此作出严格规制。
其次，禁止个人网络募捐，建立个人线下募捐管理规定。应规定禁止以个人名义开展网络募捐活动，个人要开展网络募捐的，需通过公益组织。同时，针对影响力较小的线下募捐活行为，应建立专门的管理规定。这一管理不应为前置性的准入审查，而应为后置性的行为监管。政府的监管事项应包括过程规则、信息披露、代表诉讼等内容。
第二，加强对网络募捐平台的管理。在这方面，可以学习美国经验，出台一套严格的管理规定：
按照美国的相关规定，除纯平台型网络平台，被视为商业合伙人、劝募顾问、专业劝募人的网络平台都需要按照各州规定，接受前置管辖。也就是说，需要政府特别批准，才能开展网络募捐业务。在登记注册时，政府还要求网络平台提交详细信息，说明其如何开展运作，如何判定劝募者的合法性，以及如何预防欺诈。
政府对四类网络平台开展归口管理，参照适用商业网站、商业合伙人、劝募顾问、职业劝募人的管理规定进行管理。美国各州大都针对这四类网络平台制定了专门的管理规定。
近年来，我国出现了很多网络募捐平台。其中，新浪微公益、腾讯乐捐和支付宝公益这几家平台的主要做法是和具有公募资质的公益机构合作，将没有公募资质的机构托管给拥有公募权的机构，在网络上开展公开募捐。这种做法属于我国公募资质开放之前的权宜之计，对我国公益事业之发展有一定的积极作用。但并不是说这种做法就不该纳入法律的管控之中。为了规范网络平台的管理，我国政府应该参照美国的做法，制定网络募捐平台管理规定，对网络平台开展分类登记，并审查网络平台是否具备开展网络募捐以及避免网络欺诈行为的能力。
值得注意的是，在分类方面，这3家机构或可分属两类：新浪微公益主要提供平台，一般不为机构主动引流，因此属于纯平台型机构;腾讯乐捐不仅提供了平台，还常通过腾讯网页为机构引流，虽不直接领取报酬，但增加了广告点击率和品牌影响力，应属于商业合作型机构;支付宝公益的情况与腾讯大体相同，也应属于商业合作型机构。对于这三类机构，应做好分类管理。
近年来，网络募捐的蓬勃兴起已经突破了现有法律对于公募和非公募界限的规定，比如，一个地方性公募基金会通过网络募款，事实上已经超出了它的公募范围只能是登记注册地的法律规定。
无论是在国家层面，还是地方层面，公募资格的放开是必然趋势。在放开公募资格的同时，如何加强对公募活动的管理很重要。根据欧美经验，对公募活动的管理主要采用“两个原则，一套规则”。其中，“时间、地点、方式”原则，指的是募捐活动应在合理的时间、地点，以合理的方式开展，比如，劝募者不得深夜去敲居民的门募捐，也不得通过电话无休止地骚扰住户。言论内容原则，指的是募捐者言论不得有侮辱、欺诈、煽动等内容。行为管理规则是指募捐管理主要以后置性管理为主，注重对行为的审查与监管。部分国家虽有前置性审批，比如美国和英国对街头募捐活动，但审查重点不在于公募资格是否具备，而在于募捐活动的“时间、地点、方式”以及言论内容。这些有待于我国正在进行中的慈善立法予以考虑。
